Referendum del 22 e 23 marzo Un vademecum del sì per orientarsi

14/03/2026

A cura di Carlo Fusaro da Libertà Eguale

La discussione politica tende a ridurre la riforma a uno scontro tra maggioranza e opposizione, evitando il merito: la separazione delle carriere è coerente con l’art. 111 della Costituzione? Rafforza le garanzie del cittadino? Per la tradizione riformista della sinistra la risposta è sì. Giuliano Vassalli, padre del codice accusatorio, sosteneva già nel 1987 che un vero sistema accusatorio difficilmente può funzionare se il pubblico ministero appartiene alla stessa carriera del giudice. Anche Emanuele Macaluso denunciava il rischio di derive giustizialiste e la necessità di riforme istituzionali coerenti con lo Stato laico. La riforma non è perfetta, ma il quesito è chiaro: migliora o no l’attuale sistema?

Premessa

Il dibattito sulla riforma costituzionale che introduce la separazione delle carriere tra magistrati giudicanti e requirenti va ricondotto alla VII Disposizione Transitoria della Costituzione, che prevedeva l’adeguamento dell’ordinamento giudiziario ai principi costituzionali. La riforma non rappresenta quindi un attentato alla Costituzione, ma la sua attuazione. L’unicità attuale delle carriere deriva in larga parte dall’impianto autoritario fascista del 1941. In quel modello, fondato sul primato dello Stato e sulla negazione della separazione dei poteri, l’unicità delle carriere era coerente col controllo politico della magistratura, dove i Pm dipendevano dal Ministro di Grazia e Giustizia. Con il passaggio al processo accusatorio introdotto dal codice del 1989 e con la riforma dell’art. 111 della Costituzione nel 1999 – che impone il contraddittorio tra le parti davanti a un giudice terzo e imparziale – la separazione tra chi accusa e chi giudica è la naturale conseguenza del nuovo modello. La riforma oggi sottoposta a referendum rappresenta dunque il completamento coerente del disegno costituzionale. Il testo modifica in particolare gli artt. 104 e 105 della Costituzione, introducendo:

la separazione costituzionale delle carriere;
due Consigli Superiori della Magistratura distinti;
un’Alta Corte disciplinare autonoma.

Magistratura e processo: le ragioni della riforma

Il principio cardine del giudice moderno è la terzietà. Nel modello inquisitorio, diffuso in Europa continentale fino al XIX secolo, il magistrato concentrava in sé funzioni di accusa e giudizio. Il modello accusatorio, affermatosi progressivamente, si fonda invece su:

parità tra accusa e difesa;
presunzione di innocenza;
contraddittorio;
giudice terzo e passivo.

In Italia il passaggio al rito accusatorio è avvenuto solo con il codice Vassalli del 1989. Tuttavia è rimasta l’unicità delle carriere, eredità dell’impianto fascista del codice Rocco. La Costituzione del 1948 garantisce l’indipendenza della magistratura, ma non impone la carriera unica. La riforma del 1999 dell’art. 111 – voluta anche dal centrosinistra – ha rafforzato il principio del “giusto processo”. La separazione delle carriere ne rappresenta lo sviluppo coerente. Il Csm, istituito nel 1958, ad oggi se ha garantito l’indipendenza esterna dei magistrati, ha anche sollevato critiche e problemi soprattutto in termini di indipendenza interna.

Primo: specie nelle fasi preliminari dei processi penali i giudici appaiono troppo inclini ad assecondare le richieste di provvedimenti come intercettazioni e arresti, oltre che rinvii a giudizio, da parte dei pubblici ministeri. Se è vero che circa il 45% dei processi si conclude con l’assoluzione dell’imputato, questo avviene dopo molti anni, mentre in oltre il 90% dei casi il giudice nelle fasi preliminari dice sì alle richieste del Pm (in particolare oltre il 99% di sì alle richieste di proroga). Ci si domanda se molti di quei processi non avrebbero dovuto neppure essere avviati.

Secondo: le ingiuste detenzioni e gli errori giudiziari si traducono in molti casi in importanti risarcimenti a carico dello Stato, mentre quasi mai il Pm e il giudice ne rispondono anche in caso di errori inescusabili. Infatti i procedimenti disciplinari sono pochissimi e le sanzioni ancor meno, anche in casi che sembrano eclatanti. Ingiuste privazioni della libertà, risarcite dallo Stato: anni dal 2017 al 2025, 6.485 (pari a 720 l’anno, pari a 2 al giorno); spesa 280 milioni; conseguenti azioni disciplinari contro magistrati: 93 (10 all’anno); condanne 10 (1 all’anno a fronte delle 720 ingiuste detenzioni risarcite dallo Stato): 9 censure, 1 trasferimento. Sanzioni disciplinari, dati Consiglio d’Europa 2022: 4 su1000 in Italia, in Portogallo 13, Svizzera 8, media Consiglio d’Europa 7,6.

Terzo: le valutazioni di professionalità dei magistrati sembrano risibili: ricevono valutazione negativa lo 0.82% dei sottoposti a valutazione (2025), valutazione non positiva lo 0.49%, valutazione positiva (necessaria per le progressioni in carriera e per gli incarichi direttivi) il 98.69%. Quarto: il Csm si è trasformato in una sorta di parlamentino dei magistrati con prese di posizione anche di natura politica; soprattutto il Csm è sostanzialmente controllato dalle diverse correnti in cui si organizza l’Associazione nazionale magistrati (un’associazione privata) che funzionano come dei partitini: con conseguenze negative sia sotto il profilo dei rapporti fra giudici e Pm sia sotto il profilo dell’attività specifica del Csm. In particolare risulta che le decisioni in materia di incarichi direttivi (chi presiede la tale Corte o il tale Tribunale o la tale Procura) si fanno attendere anche un anno, un anno e mezzo perché sovente le nomine vengono fatte solo al momento in cui le correnti trovano un’intesa fra di loro. Ciò mina credibilità ed efficienza.

Contenuto della riforma

Per ovviare alle problematiche di cui s’è detto si ritiene utile separare rigorosamente le carriere. Per garantire autonomia e indipendenza dei magistrati che giudicano e dei magistrati che accusano, una volta separati, si istituiscono due distinti Csm (con tutte le caratteristiche di quello unico attuale). Per assicurare un più efficace e autonomo funzionamento del processo disciplinare si ritiene di istituire un’apposita Alta Corte. Infine, per superare il fenomeno delle correnti, si introduce il sorteggio dei componenti dei tre organi (i due Csm e l’Alta Corte): sia i componenti magistrati sia quelli di estrazione parlamentare (che già la Costituzione prevede, oggi eletti, sin dal 1948). Il nuovo articolo104 stabilisce che la magistratura è composta da magistrati della carriera giudicante e della carriera requirente. Si tratta di una distinzione costituzionale esplicita. Due distinti Csm: vengono istituiti il Csm della magistratura giudicante ed il Csm della magistratura requirente. Entrambi sono presieduti dal Presidente della Repubblica e composti per due terzi da magistrati e per un terzo da membri di estrazione parlamentare. I membri dei due Csm saranno selezionati per sorteggio (tra magistrati e tra un elenco approvato dal Parlamento quelli proposti dalle forze politiche), nel tentativo di contrastare la degenerazione correntizia che negli anni ha inciso sulle dinamiche interne dell’organo. L’Alta Corte avrà competenza disciplinare e sarà composta da 15 membri: 9 magistrati (6 giudicanti, 3 requirenti); 6 membri laici (3 nominati dal Presidente della Repubblica, 3 sorteggiati da elenco parlamentare). Contro le sue decisioni è previsto ricorso alla stessa Alta Corte in diversa composizione.

Argomenti a favore del Sì e alcune risposte a quelli del No

Coerenza costituzionale: la separazione è la logica conseguenza del processo accusatorio (art. 111) e della presunzione di innocenza (art. 24.2).
Tutela dei cittadini: evita conflitti di interesse e garantisce un giudice terzo e imparziale.
Fine del correntismo: il sorteggio riduce l’influenza delle correnti su assegnazioni e carriera.
Esperienze internazionali: la separazione è la norma nei sistemi accusatori (es. Regno Unito, Germania); l’Alta corte c’è in Portogallo e Grecia. In Portogallo ha rafforzato l’azione disciplinare.

I sostenitori del “No”, contrari alla riforma dicono fra l’altro:

“I due CSM saranno più deboli di quello unico”: e perché? Hanno stessa composizione e gli stessi identici poteri (tranne le sanzioni disciplinari demandate all’Alta Corte)
“Il sorteggio indebolisce la rappresentanza”: i Csm non sono organi politici, ma amministrativi. È giusto che gli eletti non rispondano a chi li ha candidati e a chi li ha votati; oltre all’indipendenza esterna va garantita anche quella interna
Ancora sul sorteggio: si deve sapere che la proposta viene da magistrati e che a un sondaggio del gennaio 2022 il 41% dei magistrati stessi si era detta favorevole;
“I PM diventeranno superpoliziotti”: I loro poteri non cambiano; se non lo sono oggi (o se lo sono) non è perché glielo impediscono i colleghi giudici nel CSM unico;
“L’Alta Corte è un tribunale speciale”: forse andrebbe detto “specializzato”; la Costituzione vieta l’istituzione di tribunali speciali (per evitare i tribunali speciali del regime fascista), ma ciò vale, ovviamente, esclusi quelli istituiti dalla Costituzione stessa!
Si vuole una magistratura sottomessa alla politica, o al Governo: ma neanche una indica una sola disposizione della modifica costituzionale che va in questa direzione